Prawidłowe zagospodarowanie wód opadowych jest jednym z podstawowych warunków poprawnego funkcjonowania układów osadniczych i komunikacyjnych. Analiza likwidacji skutków ubiegłorocznej powodzi prowadzi do różnych wniosków. Brak zrozumienia potrzeby "melioracji miejskich" oraz ich różny stan techniczny w znacznym stopniu jest konsekwencją niedomówień regulacji1, 2, 3, wprowadzanych po 1990 r.
Przywracając takie pojęcia, jak własność komunalna czy zadanie własne gminy, wyraźnie i konsekwentnie pomija się problem zagospodarowania wód opadowych, a przede wszystkim określenia sposobu pozyskania środków na ich zagospodarowanie. Dużą rolę odgrywa dość powszechna w tym przypadku ograniczoność merytorycznych kompetencji organów gminnych, a nierzadko po prostu brak wyobraźni.
Wody opadowe często postrzega się w kategoriach zła koniecznego, minimalizując podejmowane działania. Charakterystyczna jest niechęć do kompleksowego podejścia do tego problemu, nawet jeżeli z zewnątrz wymusza się takie rozwiązanie, to np. można tak rozpisać warunki przetargu na wykonanie opracowania, aby nie doszedł do skutku. Powszechną bolączką jest brak koordynacji inwestycji na poziomie gminy. Równocześnie istnieje tendencja do ograniczenia się do działań w granicach administracyjnych miejscowości, pomijając problem spływu z pozostałych obszarów.

Lekceważenie problemu
Niestety nawet przy drobiazgowych zapisach, odnoszących się do wody i ścieków3, po prostu pomija się finansowanie gospodarki wodami opadowymi. Niektóre gminy wprawdzie wprowadzają pewne opłaty, jednak w obecnym stanie prawnym są one raczej "dobrowolną daniną". Gmina jest praktycznie pozbawiona prawa egzekucji należności. Odnosi się wrażenie, że przy opracowaniu projektów kolejnych regulacji prawnych, decydują przedstawiciele ośrodków posiadających kanalizację ogólnospławną, brakuje natomiast reprezentacji gmin.
W sytuacji powszechności kanalizacji rozdzielczej, coraz częściej wodami opadowymi zajmuje się odrębna struktura organizacyjna, w tym również sama gmina. Działania wykraczające poza bieżącą eksploatację muszą zawsze uzyskać akceptację gminy. Szczególnym problemem staje się niefrasobliwe traktowanie odbiorników wód opadowych, zwłaszcza jeżeli nie przepływają one bezpośrednio przez obszar zabudowany. Nawet jeśli eksploatator wie, co jest potrzebne, to i tak trudno o akceptację programu i uzyskanie środków na jego realizację.

Kompetencje w procesie inwestycyjnym
W trakcie likwidacji skutków powodzi ujawniły się braki w Prawie budowlanym4, praktycznie eliminujące z procesu inwestycyjnego bezpośredniego eksploatatora systemu. Merytoryczna kontrola zawartości opracowania pozostaje w praktyce w gestii projektanta (i to zarówno fakt poddania projektu weryfikacji, jak też wybór osoby sprawdzającej i jej opłacenie), gdyż służby gminne, czy powiatowe nie są w stanie jej zapewnić. Inspektorzy nadzoru często nie posiadają wymaganych uprawnień. Można też mieć zastrzeżenia co do sposobu zapewnienia kompletności dokumentacji budowlanej oraz jej gromadzenia i przechowywania.

Przekazywanie kompetencji wynikających z Prawa budowlanego4 i wodnego5 spowodowało, że większość pozwoleń wydawana jest przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Zgodnie z prawem, inwestycje gminne powinny być wyłączone spod rozstrzygania na poziomie gminy, jednak w praktyce jest zgoła inaczej. Często ograniczenia są po prostu lekceważone, gdyż pojawia się dwuznaczna struktura "jednoosobowej spółki gminy", tylko pozornie niezależnej. Zachowanie inwestycji w kompetencji starostwa nie jest jednak gwarancją jakości. Doświadczenie mówi, że można mieć wątpliwości co do merytorycznego przygotowania starostw. Stąd wprowadzane zaostrzenie kontroli budów ma swoje konkretne uzasadnienie. Problemu kompetencji nie można przy tym wiązać z wielkością gminy, gdyż często w mniejszych miejscowościach można spotkać lepiej przygotowany merytorycznie personel. 

Przygotowanie procesu inwestycyjnego.
Niebezpiecznym zjawiskiem jest tendencja do nadużywania uprawnień ze strony władz gminnych. Chodzi tu nie tylko o udzielanie samemu sobie pozwolenia budowlanego. W trakcie powodzi wystąpiły daleko idące zniszczenia infrastruktury drogowej oraz kanalizacji deszczowej. Konieczne stały się rozbiórki istniejących sieci i ich budowa od nowa. W niektórych przypadkach można przypuszczać, że pierwotne rozwiązania były wadliwe i w dużym stopniu przyczyniły się do zaistniałej sytuacji. Jednak nie zastanawiano się nad tym, a odbudowa ograniczała się często do odtworzenia stanu wcześniejszego, bez koordynacji działań dla całej miejscowości.
Szczególnym problemem stają się odstępstwa od formalnej strony procesu inwestycyjnego. Przykładowo, w jednym z miast zbudowano na nowo odcinek 1,5 km kolektora deszczowego o średnicy do 0,5 m, bez projektu oraz formalnego pozwolenia budowlanego. Nie dokonano również oceny wcześniej zaistniałej sytuacji. W trakcie realizacji inwestycji w ogóle nie prowadzono dziennika budowy, a dokumentacja sprowadza się do akt przetargu i ostatecznego protokołu odbioru. Dokument ten jest zresztą sporządzony niestarannie i jego autentyczność może budzić wątpliwości. Po ukończeniu obiektu, nie wykonano dokumentacji powykonawczej i ostatecznie inwestor nie dysponuje ani projektem, ani inwentaryzacją obiektu i na dobrą sprawę nie bardzo wiadomo, co i jak zostało w rzeczywistości wykonane. Pomijając inne względy, gmina sama stawia siebie w niekorzystnej sytuacji. W jaki np. sposób inwestor będzie w stanie wyegzekwować swoje ewentualne pretensje w stosunku do wykonawcy? Jak da się prowadzić niezbędną ewidencję uzbrojenia terenu? Trzeba podkreślić, że opisana sytuacja ma miejsce w warunkach ulic miejskich, w których znajduje się również inne uzbrojenie, o którym też brakuje informacji. Kolejne problemy wiążą się m.in. z powstaniem przepompowni wód opadowych. Ponieważ przy powodzi istniejące wyloty nie były w stanie (?) usunąć napływającej wody, zdecydowano się na wybudowanie układu, przypominającego klasyczny polder. Zmieniono układ, kierując odbudowane kanały do przepompowni. Nowa inwestycja obejmowała samą przepompownię oraz przewody tłoczne z wylotem. Pierwsza faza dokumentacji - operat wodno-prawny, przygotowany przez technika budowlanego, został zaakceptowany przez starostwo (jako podstawę projektu przyjęto deszcz dwuletni). Następnie ten sam technik wykonał projekt budowlany, obejmujący rurociągi i przepompownię. Wprawdzie posiada on uprawnienia budowlane, jednak przekroczył swoje kompetencje. Obowiązujące przepisy4 są jednoznaczne - osoba ze średnim wykształceniem może jedynie projektować instalacje wewnętrzne wraz z przyłączami. Zaprojektowany obiekt wykracza poza ten zakres - tym bardziej, że polder jest rozwiązaniem wychodzącym poza powszechne ogólnie znane i stosowane standardy. Projekt nawet nie został sprawdzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia. Inspektor nadzoru, powołany przez inwestora, również nie posiadał właściwych uprawnień. Świadczy to przede wszystkim o niskim poziomie organizacji procesu budowlanego w mieście. Niezależnie od strony formalnej nasuwa się wątpliwość. Polder jest urządzeniem nietypowym, przeznaczonym do pracy w warunkach trudnego odpływu wód opadowych. W tej sytuacji powinien być obliczony na stosunkowo duży opad, natomiast w projekcie ograniczono się do deszczu dwuletniego, a więc standardowego rozwiązania drugorzędnej kanalizacji deszczowej. Powstaje wątpliwość, czy w omawianej sytuacji dodatkowy wydatek na poziomie ponad 600 tys. zł był w ogóle uzasadniony? Czy w ogóle tworzenie polderu było potrzebne i co stanie się przy bardziej intensywnym odpływie wód opadowych? Szkoda, że nie przemyślano wcześniej tych problemów. Trzeba podkreślić, że obiekt zaprojektowano bez kompleksowego programu zagospodarowania wód opadowych.

Wpływ elementów melioracji rolnych

Ubiegłoroczna powódź wykazała znaczenie elementów melioracji rolnych dla normalnego funkcjonowania niżej położonych terenów. Szczególnie poza terenami zabudowanymi stanowią one istotny element zagospodarowania wód opadowych. Rowy melioracyjne pozwalają spowolnić spływ wód opadowych po powierzchni terenu. W ostatnich latach zaniedbano eksploatację melioracji rolnych, stąd wiele z nich jest po prostu zasypanych i nie są w stanie zatrzymać gwałtownego spływu z dużych powierzchni wód opadowych. W jednej z miejscowości praktycznemu zniszczeniu uległa lokalna kanalizacja wraz z oczyszczalnią ścieków (zachowane zostały tylko żelbetowe obudowy złóż biologicznych). Ostatecznie odbudowano kanalizację oraz oczyszczalnię, jednak konsekwencje zamulenia melioracji są nadal aktualne. Aczkolwiek nie występuje już bezpośrednie zagrożenie kanalizacji, to niżej położona droga wojewódzka jest zalewana błotem praktycznie po każdym większym opadzie. Projektant odwodnienia drogowego zapomniał o tym, że powyżej drogi znajdują się tereny uprawne i okresowo może z nich spływać błoto. Odwodnienie drogi, zamiast normalnych rowów lub muld, wykonano w postaci muldki o wymiarach zbliżonych do tradycyjnego miejskiego ścieku. Praktycznie nie stanowi to żadnej ochrony przed spływającą z góry wodą i błotem. Gmina poradziła sobie z własnymi problemami, natomiast pozostające poza jej gestią rowy i odwodnienie drogowe są nadal w złym stanie, stąd powtarzające się zakłócenia ruchu drogowego. 

Ochrona przed spływem wód
Problem spływu wody z wyżej położonego terenu nie może być ograniczany do terenów sąsiadujących. Dość niefrasobliwe traktowanie większych, nieskanalizowanych powierzchni zielonych na obszarze miejskim doprowadziło do szeregu zniszczeń. Charakterystyczna sytuacja wystąpiła w jednym z obiektów sportowych, gdzie woda z błotem wtargnęła do nisko położonych pomieszczeń technicznych. W efekcie uległo zniszczeniu całe wyposażenie i została naruszona stateczność niecki (podparcie od dołu przez warstwę wody).
Podobna sytuacja powtórzyła się w różnych mniejszych obiektach komunalnych. Wspólną cechą było zniszczenie całej instalacji elektrycznej tam, gdzie przedostała się woda. Jest to problem wymagający szczególnej uwagi przy projektowaniu. Samo przyłączenie do dwóch (mniej lub bardziej) niezależnych źródeł zasilania nie może być traktowane jako rozwiązanie problemu. W obiektach specjalnego znaczenia instalacje muszą być wykonane tak, aby wtargnięcie wody do budynku nie powodowało ich automatycznego zniszczenia.

Potrzebny zwiększony nadzór
Analiza sytuacji zaistniałych w trakcie ubiegłorocznej powodzi prowadzi do wniosku, że akcja usuwania jej szkód wykazała sporą indolencję poszczególnych gmin oraz przedsiębiorstw. Można przypuszczać, że istniejące zaniedbania spowodowały w niektórych przypadkach powiększenie konsekwencji samej powodzi. Równocześnie niekiedy próbuje się objąć usuwaniem skutków powodzi (finansowane z budżetu państwa) wcześniej planowanych inwestycji miejskich. Poszczególne działania mają też dość wyraźny charakter usuwania wcześniejszych zaniedbań eksploatacyjnych.
Wprowadzane zmiany prawne nadal nie określiły zasad funkcjonowania i finansowania służb (przedsiębiorstw), zajmujących się zagospodarowaniem wód opadowych. Zagadnienie to ma charakter strategiczny dla normalnego funkcjonowania jednostek osadniczych. Do zadań priorytetowych należy też koordynacja inwestycji w gminach, a przede wszystkim ich kompleksowe planowanie. Niestety gminy na ogół nie rozumieją znaczenia tego zagadnienia. Konieczne jest zwiększenie nadzoru nad procesem inwestycyjnym. Obecnie uprawnienia gmin nie zawsze odpowiadają ich kompetencjom i w tej sytuacji obligatoryjna kontrola, niezależna od miejscowych układów, może być bardzo pożądana. W szczególności obecne prawo nadmiernie eksponuje rolę projektanta, pozostawiając w zasadzie do jego uznania weryfikację dokumentacji, przy czym praktycznie wyłączono inne formy jej kontroli. Urzędy gmin z różnych przyczyn albo nie są w stanie dokonać jej merytorycznego sprawdzenia, albo po prostu tego nie chcą. Stąd można żywić nadzieję, że wprowadzenie samorządu zawodowego w budownictwie oraz zmiana Prawa budowlanego pozwolą na lepszy nadzór nad procesem inwestycyjnym. Szczególne wątpliwości dotyczą zawsze dwuznacznych sytuacji, do jakich należy układ gmina - jednoosobowa spółka gminy. Jeśli sprawdza się ona w niektórych większych miastach, to nie znaczy, że jest to forma uniwersalna, a jednak zdominowała ona struktury organizacyjne "wodociągów i kanalizacji". Do istotnych problemów należy tu podatność na naciski polityczne, w tym groźbę kolejnej karuzeli stanowisk po kolejnych wyborach.

Artykuł archiwalny (Przegląd Komunalny, nr 8/2003, www.abrys.pl)
dr hab. inż. Ziemowit Suligowski
Wydział Budownictwa Wodnego i Inżynierii Środowiska Politechniki Gdańskiej
Instytut Budownictwa i Inżynierii Snitarnej Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego

Literatura:
1. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. nr 13).
2. Ustawa z 20 grudnia 1996 o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. nr 9)
3. Ustawa z 13 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2001 r. nr 72)
4. Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tekst jednolity. (Dz.U. z 2000 r. nr 106).
5. Ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. (Dz.U. 2001 r. nr 115)